一、项目背景
在长期行政主导型社区管理体制下，居民习惯于成为管理的客体，把社区建设看作政府分内的职责，理所应当地享受“保姆式”的社区服务，其积极主动性和责任感受到了较大影响。社区自治是社区建设的方向，参与是社区治理的题中之义。如果社区成员缺乏社区意识，社区自治也就会落空。只有当每个社区成员视社区建设为己任、以主人翁姿态投身社区治理，社区自治才能真正实现。但如何激发社区成员的主体意识，使之从“享受者”和“旁观者”变为“参与者”和“行动者”，是社区治理实践中不可回避的现实议题。随着管理重心的下移，社区工作的负担日益加重，加之社区成员对美好生活的追求使社区成员对治理和服务提出了更高的要求，社区往往无暇顾及或提供多样化、个性化的社区诉求。多重因素的叠加，使社区“活力不够、参与不足”成为当下社区治理中的“老大难”问题。
党的十九大报告中提出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”
2019年，邗上街道在“楼院互助会—网格议事会—社区联席会—街道议政会”四级议事平台基础上，探索实施“居民提案制”项目，通过“提、议、定、做、评”五步工作法，有效激发了居民参与社区治理的热情，提升了居民参与社区治理的能力，畅通了居民参与社区治理的渠道。
2020年，邗上街道进一步融合政协“有事好商量”基层协商民主的相关成熟制度体系机制和资源，优化项目实施，形成了更具系统性、操作性、规范性的“社区提案制”。
二、主要做法
坚持以人为本、实现社区自治，是推进和谐社区建设的第一原则。2019年，乘着扬州民政局发布“社区治理与服务创新项目”之机，兰庄社区申报的“探索推行‘居民提案制’打通社区治理神经末梢”项目成功获批立项。鉴于突出的项目成效，2020年，邗上街道将这一创新做法在全街道下辖的6个社区全面推广，将提案人从“社区居民”拓展到所有“社区成员”，并向上对接政协议事优势，组织引导所有社区成员积极参与社区治理。2021年，这一创新成果获得了“2019-2020年度江苏基层社会治理创新成果奖”。“社区提案制”围绕“社区自治”这个关键词，社区探索创立了“提为先、议为形、定为基、做为重、评为果”的社区提案“五字流程”，发动社区成员全程参与协商解决社区公共事务，把“我提出，你办理，我受益”变为“我主张，我参与，我推动解决”，用表格上的“小提案”撬动社区“大治理”。
1、提为先，体现以人为本
“提”是“社区提案制”的起点和前提。兰庄社区主要围绕“谁来提”“怎么提”和“提什么”这三个关键问题：一是扩大提案主体，明确“谁来提”。社区提案制以居民进行提案为主可以单人提，也可以联名提；在此基础上，我们不断扩大提案主体参与面，将业委会、物业公司、驻社区单位、社会组织等其他社区成员纳入其中，同时还探索以党支部、党小组的名义向社区党组织提交提案。为了加大宣传力度，更好地发动社区居民积极参与提案，兰庄社区专门制作了“居民提案制”宣传折页。二是丰富提案形式，明确“怎么提”。兰庄社区依托网格化管理，社区内的每个网格各设置一处线下提案点并放置提案箱和提案表，同时还开通了线上提案通道，居民可通过二维码扫码、微信QQ进行实时提案。三是框定提案内容，明确“提什么”。社区提案内容可以反映自己的诉求，也可以对社区党建、服务、环境卫生、物业管理等公共事项提出意见，强调并鼓励社区成员出谋划策。
“提案”通常只是搜集居民需求、畅通诉求表达通道的一种形式，方便居民反映问题、提出需求。但兰庄社区的“居民提案制”不仅关注居民的需求，而且更加关注居民的智慧；它兼顾了“听民需”和“汇民智”，是“问需于民、问计于民”的生动实践，体现了“以人为本、居民自治”的社区建设原则。所以，这是“居民提案制”最核心，也是最有价值的环节。为此，兰庄社区框定了社区成员的提案范围并提出相应要求。考虑到部分居民因不识字导致“不会写”或表达能力不足导致“写不好”的问题，兰庄社区与邗江区兰馨社会工作服务中心签订了合作契约，委托其协助这些居民做好提案的撰写与优化，使之更吻合提案人的“真实意思”表达。由此，社区聘请社会组织，由社工协助居民完成“提”的过程，也算是“三社联动”的具体呈现。
2、议为形，扩大协商民主
“议”是“定”的基础，也是扩大协商民主的重要形式。在这一环节，兰庄社区主要做了以下三项工作：
一是建立议事组织。兰庄社区搭建了“邻里互助会—网格议事会—圆桌议事会”三级议事平台，并与街道议政会相对接，形成了“四会一体”的分级议事组织体系。
二是订立议事流程。循着提案确定、办理、实施、反馈的基本思路，兰庄社区以楼栋、网格、社区三级议事平台为载体开展分级协商。具体流程如下：楼栋长随时掌握居民信息，与居民商议需求和建议，提交给网格长；网格长负责召集网格内的党员代表、居民代表、楼栋长、业委会、物业公司召开“网格议事会”，每半月一次，讨论收集到的居民提案，进行分类整理，网格能办的网格办，网格不能办的上报至社区；以社区为单位的“圆桌议事会”每月召开一次，由社区书记、主任召集，对上报来的提案进行讨论，逐件审理并提出办理意见，社区居民代表、党员代表、网格长、网格员、社工、社会组织负责人、社区民警、物业公司代表等相关人员共同参与。
三是确立议事成员。“社区提案”的议事成员主要是由分级议事平台的召集人、提案人、主要利益相关者构成，考虑到提案的性质、轻重缓急等因素，通常可能邀请党员代表、企业公司代表、社区民警、社会组织负责人等多方主体的参与。
3、定为基，实行分级流转
“定”即决策，它是“社区提案”实施的基础，兰庄社区通过“三定”为推动提案的办理实现找准可行路径。一是定项目。兰庄社区以“邻里互助会—网格议事会—圆桌议事会”的分级议事平台为载体，将“线上线下”收集到的提案根据事件的性质、大小、受众面等因素进行整理，建立分类、分级、分时的归类汇总制度，写出本级判定意见后逐级上报并经社区圆桌议事会讨论后进行定案，以决定是否进入“做”的执行过程。对于迫切需要解决但超过社区能力范畴的提案，将由街道议政会“敲定”。二是定资金。对已确定实施的提案项目，兰庄社区本着“居民出一点、社区筹一点、街道补一点”的方式多渠道获取经费支持，但目前主要是从专项经费、以奖代补、上级补助、网格自治金以及公益创投项目中支取。三是定人员。秉持重要利益相关者介入的原则，以社区现有的社会组织、专业社工来充实基层项目实施力量，并有效联合驻区单位、职能部门共同参与，协助社区提案的落实。
需要强调的是，任何一个社区提案均须通过“三会一体”逐级上报，并给予本级议事平台的意见。若“支持”提案通过，则应在提案人“建议”的基础上给出更佳的“处方”或更具操作性的“点子”；反之，若“否决”提案通过，则需给出翔实而充分的理由。换言之，“社区提案制”不仅仅贡献了提案人的智慧，同时也汇聚了更多社区精英。这一要求和做法不仅诠释了“人人有责、人人尽责”的社区意识，而且用实际行动传递了“社区一家人”的共同体治理理念。以“莱福小区环境提升”这一提案为例。莱福小区是邗江区第一个经济适用房小区，始建于1998年，由于建设年代较早，小区内缺少居民活动用房、楼道门对讲系统破损严重、部分楼栋维修基金状况不明、雨污管网不分流造成雨天积水现象严重。看到兰庄推行“社区提案制”的宣传单后，4位居民联名向邻里互助会递交了以“莱福小区环境提升”为主题的提案；随后，楼栋长胡明硕在召开邻里互助会，参与人员一致同意这一提案并给予了邻里互助会的“集体智慧”。不久，网格长召集网格议事会成员讨论并通过了这一提案，同样给出了宝贵建议。当月，社区圆桌议事会就此提案进行了讨论和研究，给出了具体、可操作的“执行方案”并进行了公示。
4、做为重，实现多方共治
“做”即行动，它是“社区提案”落地生效的核心环节，兰庄社区充分发挥党建引领作用，整合辖区各种资源，努力促进多方协同共治格局的形成。一是建立行动联盟。兰庄社区秉持“一核多元”的治理理念，着力发挥党建“同心圆”和“连心桥”的功能，广泛吸纳社区成员加入社区家园的建设行动，初步建立了由社区党组织牵头、以社区居民、物业公司、辖区单位、社会组织为主要成员的共治行动联盟。二是整合社区资源。兰庄社区本着“有钱出钱、有力出力、有智出智”的原则，有效挖掘和调动多方参与主体的优势资源；同时，在提案的执行过程中积极整合辖区各类社区资源，努力扮演好“资源链接者”和“协调者”的角色。三是促进多方协同。在“做”的过程中，兰庄社区首先强调“互助互利”的理念，并通过行动联盟的联席会议让多方参与力量达成行动共识，进而实现“同频共振”“同向发力”的协同效应。
“定”的过程“集思广益”，而“做”的过程“立说立行”。仍以“莱福小区环境提升”的提案为例。提案实施方案在小区内宣传栏公布以后，居民们议论纷纷：“别是一阵风吧？”“提的建议真能采用？”“管网改造需要一大笔钱从哪里来？”“十几年都没查出来的维修资金现在能找来？”……一开始，不少居民心存疑惑，但很快他们就发现了变化：楼道门禁更换的通知在宣传栏内出现了、业主群内通知某月某日召开征求意见会了、小区内出现了拿着仪器测量道路的人、管网工程中标单位公布了、挖土机进小区了、戴红袖章的每天都出现在工地上巡逻监督、149万的维修基金的去向也通报了。紧接着，大卡车拖着集装箱房子组装材料进了小区；隔天，一排整齐的房子就出现在了莱福小区的东边院墙边。截至2020年底，兰庄社区累计收到各类提案105件，内容涉及环境、物业等6大方面，已成功完成了兰苑小区中心广场停车管理、流浪狗安全隐患整治、治安宿舍楼道灯安装时间续电器、莱东苑小区巷道停车管理、凯莱小区居民活动场所提升、增设助餐点等各类提案93件，目前正在办理的还有13件。在这一阶段，兰庄社区对收集到的每一件提案都详细记录案由、提案内容、承办负责人、办理情况及提案人意见，对能办的提案会通报办理计划和进度，对不能办的提案也要给出充足理由并进行详细解释，确保“件件有回音，事事有着落”。
5、评为果，增强提案效能
“评”即评价，是“五字流程”工作法中最后一个环节。兰庄社区通过开展优秀提案评比来奖励提案人员，通过提案成果展示来固化成功经验，通过激活提案氛围来增强社区提案的效能。一是推动提案评比。在提案完结后，兰庄社区开展“社区十大优秀提案”的评比活动，通过“线上+线下”投票的方式，每年年底评选一次，对于优秀提案人给予一定的物质奖励，同时，对参与本案办理过程中的社会组织、专业社工、志愿者们分别以一定的物质和精神奖励。邗上街道也通过十佳“社区提案”评比表彰先进，实现考核结果与社区年度考核挂钩的方式增强社区“两委”对“社区提案制”的重视。二是开展成果展示。每年年底，除了对本年度优秀案例进行评选以外，还将一年以来所有完结的案例一并进行展示。社区采用内容加图片的形式，将提案的全过程制作成宣传图片在社区的各大宣传栏进行展示，同时还制作“社区提案”的宣传短片在线上居民微信群、QQ群里进行集中展示和成果分享。三是激活提案氛围。通过“线上+线下”的宣传方式，营造出“人人可以提，个个想办法”的浓厚氛围，不断激活居民参与社区提案的参与动力，有助于“人人有责、人人尽责、人人享有”的社区治理共同体的建设。
三、项目成效
邗上街道在“居民提案制”的基础上，着力“四度”（扩大广度、拓展深度、增加频度、转变态度）拓展，融合政协议事优势，通过社区提案，组织引导社区内的所有要素（居民、业委会、物业公司、驻社区单位、群众团体、社会组织等）都能积极参与社区治理，让社区共建共治共享找到落脚点，进而推动建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
一方面邗上街道进一步完善了提案制度，出台了《邗上街道“社区提案制”工作实施办法》《邗上街道十佳“社区提案”评比办法》等，加强社区提案工作规范化程度，并通过十佳“社区提案”评比表彰先进，实现考核结果与社区年度考核挂钩运用。
另一方面邗上街道进一步完善了推进机制，成立邗上街道“社区提案制”工作联席会，每月召开一次协调推进“社区提案制”工作。此外邗上街道还借力借智，指导社区在推进社区提案时，积极探索发挥政协“有事好商量”基层协商民主的相关成熟制度体系机制和资源。
2020年以来，邗上街道成功完成了莱福花园小区活动用房配套、兰苑小区公厕改造、莱东苑封闭管理、雍华府公共晾衣架安装等各类提案28件，参与提案居民400多人次，涉及金额320余万元。邗江区以邗上街道为试点的社区治理创新项目：《“小提案”撬动“大民生”——“社区提案制”解锁基层治理新路径》获评2019-2020年度江苏基层社会治理创新成果奖。